TÜRKİYE’DE BAŞKANLIK VE CUMHURİYET REJİMİ

Bugüne kadar tarih sahnesine çıkmış birçok toplum birçok değişik sistemle yönetilmiştir. Her ne kadar zaman otoriter ve totaliter rejimlerle yönetilmiş toplumlardan bazılarını demokratik düzene taşısa da bazı toplumlar günümüzde hala bu tür rejimlerle yönetilmektedirler. Diğer taraftan Antik Yunan toplumu gibi bazı toplumlar günümüzden binlerce sene önce dahi doğrudan demokrasi gibi kişi hak ve özgürlüklerinin en üst düzeyde var olduğu bir sistemle yönetilmişlerdir. Osmanlı Devleti döneminden incelemeye başladığımızda toplumumuzun monarşi, meşrutiyet ve teokrasi gibi sistemlerle yönetildiğini görüyoruz. Bugün ise Türk devleti bir cumhuriyettir. her ne kadar 1923 yılında olmuşsa da aslında T.B.M.M.’nin açıldığı tarihinden beri Türkiye’de cumhuriyetin var olduğu söylenilebilir.1 Ancak Türkiye’nin cumhuriyet rejimiyle yönetilmeye başlamasından itibaren bugüne kadar siyasal sistemler bağlamında bir homojenlikten bahsetmek olanaksızdır.

1921 Tarihli Teşkilat-ı Esasiye Kanunu meclis hükümeti sistemini öngörürken 1924 tarihli Teşkilat-ı Esasiye Kanunu ise meclis hükümeti ile parlamenter sistem arasında “karma” bir hükümet sistemi kurmuştur.2 1961 Anayasası ile Türkiye Cumhuriyeti parlamenter sisteme tam anlamıyla geçiş yapmış, kuvvetler ayrılığı Türkiye Cumhuriyeti’nde sadece romantik olarak varolmaktan kurtulmuş, etkili bir frenler ve dengeler sistemi kurulmuştur.3 Bugün yürürlükte olan 1982 Anayasası ise parlamenter sistemi korurken onu yarı başkanlık sistemine yaklaştırmıştır.
Türkiye işleyişin kötü gittiği birçok devlette olduğu gibi sistem değişikliği önerileriyle karşı karşıya kalmıştır. Bu önerilerde Türkiye Cumhuriyeti’nin geçebileceği iki sistem tartışılmaktadır: başkanlık ve yarı başkanlık sistemleri. Bu sistemlere geçiş tartışmaları ilk kez 1980 yılının Mart ayında Tercüman Gazetesi tarafından düzenlenen Anayasa Semineri’nde ve Yeni Forum Dergisi tarafından önerilen Anayasa Projesi’nde tartışılmıştır.4 Sistem son yıllarda Süleyman Demirel ile tekrar Türkiye gündemine oturmuştur.5 Türkiye’nin bu sistemlerden birine geçmesi sonucu ortaya çıkacak durumu incelemeden önce bu sistemlere ve Türkiye’de şu anda mevcut olan parlamenter sisteme yakından bakıp onları tanımakta yarar vardır.
Parlamenter sistemlerde yasama yetkisi parlamentoya, yürütme yetkisi ise devlet başkanı ve bakanlar kuruluna aittir. Parlamento halk tarafından seçilir. Parlamentoda çoğunluğu sağlayan parti veya partiler de hükümeti oluşturur. Hükümet kurulurken ve görevde bulunduğu sürece parlamentonun güvenoyuna tabidir. Yürütmenin diğer kanadı olan devlet başkanı ise monarşilerde hükümdar, cumhuriyetlerde ise cumhurbaşkanı adını alır. Sadece sembolik yetkilerle donatılmış cumhurbaşkanı parlamento tarafından seçilir. Parlamenter sistemlerde kuvvetler ayrılığı yumuşak olduğundan yasama organı yürütme organının görevine gensoru yoluyla, yürütme organı da yasama organının görevine fesih yoluyla son verebilir.
Başkanlık sistemleri kuvvetler ayrılığının en katı olarak uygulandığı sistemlerdir. Bu sistemlerde yasama ve yürütme organları halk tarafından sabit bir süre için seçilir. Sürenin sabit olarak nitelendirilmesinin sebebi ne yasamanın yürütmeyi ne de yürütmenin yasamayı düşürme yetkisine sahip olmamasıdır. Bunun tek istisnası impeachment’tır. Impeachment mekanizması yürütmenin başı olan başkanın vatan hainliği gibi çok ağır bir suç sonucunda yasama organı olan kongre tarafından düşürülmesidir. Ancak impeachment mekanizması görev sürelerinin sabitliği ilkesini ortadan kaldırmaz çünkü bu mekanizmaya çok sınırlı durumlarda başvurulur. Yasama ve yürütme organları halk tarafından seçilir. Başkan doğrudan halk tarafından seçilebileceği gibi bir electral college aracılığıyla dolaylı olarak da seçilebilir. Kuvvetler ayrılığının çok katı bir şekilde uygulandığı başkanlık sistemlerinde hem yürütmenin hem de devletin başı olan başkan, Kongre’nin güvenoyuna tabi değildir. Bu özellikler genel olarak başkanlık sistemlerinin sınırlarını belirleyici bir şekilde çizseler de şunu unutmamak gerekir ki bu sistemin en saf halinde uygulandığı Amerika Birleşik Devletleri ve Arjantin ikilisi dahi gerek uygulamada gerekse yasal düzenlemeler platformunda birçok farklılığa sahne olur.6
Yarı-başkanlık sistemleri bazı özellikleriyle parlamenter sistemlere bazı özellikleriyle başkanlık sistemlerine benzeyen, kuvvetler ayrılığının ne sert ne de yumuşak yaşandığı melez bir sistemlerdir. Bu sistemlerde yasama yetkisi üyeleri halk tarafından seçilen parlamentoya aittir. Yürütme yetkisi ise cumhurbaşkanı ve bakanlar kurulu arasında bölüşülür. Hükümet, parlamentoda çoğunluğu elinde bulunduran parti veya partilerce kurulur ve parlamentonun güven oyuna tabidir. Cumhurbaşkanı ise halk tarafından seçilir ve içinde meclisi fesih yetkisinin de bulunduğu geniş anayasal yetkilere sahiptir.
Ülkemizde başkanlık ve yarı-başkanlık sistemlerinden birine geçmek tartışılırken bu sistemlerin olumsuz yönleri, başarısız oldukları ülkeler ve Türkiye’yi nasıl etkileyecekleri yeterince incelenmiyor. Gidişattan memnuniyetsizlik parlamenter sistemi günah keçisi haline getiriyor. Acaba durum gerçekten böyle mi? Acaba Türkiye’de bulunan ve sözü geçen sistemlerden birine geçmekle çözüleceği iddia edilen hükümetlerin istikrarsızlığı, anti laik hareketler ve sistemin tıkanması gibi sorunlar bu sistemlere geçmekle gerçekten kaybolacak mı? Bu soruya evet cevabını verenler başkanlık sistemleri deyince sadece Amerika Birleşik Devletleri’ni, yarı-başkanlık sistemleri deyince de Fransa’yı akıllarına getiriyorlar. Oysa A.B.D.’nin dışında başkanlık sistemiyle yönetilen hiçbir ülke bu sistemi yürütmekte başarılı olamamıştır. A.B.D.’nin bugünkü konumu anayasası sayesinde değil ona rağmen oluşmuştur.7 Bunun sebebi ise bu ülkede pekişmiş bir liberal demokrasinin olması ve çok güçlü bir frenler ve dengeler sistemine sahip olmasıdır.8 Bunun yanında A.B.D.’nin bir kit’a-devleti olması ve siyasi partilerin disiplinli olmaması başkanlık sistemini bu ülkede başarılı kılar.9 Buna karşılık sistemin diğer örneklerini teşkil eden Latin Amerika ülkeleri ne pekişmiş bir demokrasiye ne de A.B.D.’deki gibi bir frenler sistemine sahiptir; bu sebepten dolayı da başkanlık sisteminin tüm olumsuz yönleri bu ülkelerde hayata geçmiştir. Başkanlık sistemini Türkiye’ye getirmeyi düşünenler bunları göz ardı etmemelidirler. Yarı-başkanlık sistemleri için de durum pek farklı değildir. Bu sistemlerin alınmasını önerenlerin de akıllarına bu sistemi başarıyla uygulayan 5. Fransa Cumhuriyeti’nden başkası gelmemektedir. Oysa aynı sistem Weimar Almanyası’nda da uygulanmış başarısız olmuştur. Acaba Türkiye Cumhuriyeti başkanlık veya yarı-başkanlık sistemlerini kaldırabilecek kadar pekişmiş bir demokrasiye, etkili sivil toplum örgütlerine sahip midir? Bu soruya evet cevabı vermek hayalperestlikten başka bir şey olmayacaktır.
Türkiye Cumhuriyeti’nin başkanlık sistemiyle yönetildiğini farz edelim. Bu sistemin dezavantajları acaba Latin Amerika ülkelerinde olduğu gibi kendini gösterecek midir yoksa A.B.D.’de olduğu gibi pekişmiş bir liberal demokrasi tarafından bertaraf mı edilecektir. İlk önce katılık sorununu ele alalım. Başkanlık sistemlerinde ne yasama organının yürütme organının görevine son vermesi ne de yürütme organının yasama organının görevine son vermesi mümkün olmadığından bu sistemler katıdır. Bu katılık da birçok problemi yanında getirir. Görev süreleri sabit olduğundan meşruiyetini kaybetmiş hükümetler bir sonraki seçim dönemine kadar iktidarda kalırlar. Örneğin ülkemizdeki siyasal sistem başkanlık olsaydı uyguladığı anti laik politikalarla meşruiyetini kaybetmiş, 28 Şubat sürecinin başlamasına yol açmış Refah-Yol yönetimi bir sonraki seçimlere kadar iktidarı elinde tutacak, anti laik politikalarını uygulamaya devam edecekti. Katılık sorunun yanında getirdiği bir diğer sorun ise doktrinde “topal ördek” (lame duck) sorunudur: görev süresinin sonunda yaklaşan bir başkan uzun vadeli, yararlı politikalar izleyemez. Şu anki düzenimizde de Cumhurbaşkanı benzer bir psikoloji içine girebilir çünkü 1982 Anayasası’nın 101. maddesi uyarınca bir kişi iki defa cumhurbaşkanı seçilemez fakat yetkileri yeterince geniş olmadığından bu Türk halkı üzerinde büyük zararlar doğurmayacaktır. Oysa halkın inandığı ve güvendiği politikacıları başa getirmek için değil de kötünün iyisini başa getirmek için sandığa ülkemiz başkanlık sistemiyle yönetilmiş olsa halkın güvenini kazanamamış siyasilerimizin böyle bir psikoloji içerisinde ne kadar keyfi ve şahsi politikalar güdeceğini düşünmek bile korkunç olacaktır. Yeniden seçilememenin bir sonucu da başarılı bir başkanın iki kereden fazla göreve gelememesidir. Örneğin A.B.D.’de Bill Clinton son derece başarılı bir başkan olmasına rağmen görevine veda etmek zorunda kalmıştır. Başkanlık sistemlerinde katılık ile özdeşleşmiş bir diğer olgu ise yürütmenin başı ve devlet başkanı sıfatlarının bir kişide birleşmesidir. Bu durumda sistem monist olduğundan dolayı parlamenter sistemlerde olduğu gibi yasama ve yürütme organları arasında ciddi çatışmalar çıktığında arabuluculuk görevi görebilecek de kimse yoktur oysa Türkiye, 28 Şubat krizini dönemin cumhurbaşkanı Süleyman Demirel sayesinde darbesiz atlatmıştır. Türkiye’de başkanlık rejiminin çare olacağının düşünüldüğü sorunlardan birinin hükümet istikrarsızlığı olması destekçilerinin başkanlık sistemini birebir istikrar olarak yorumlamasına sebep olabilir. Bu sistemin ülkemize beraberinde istikrar getireceği aşikardır ancak katılığı ve sistemin katı olmasına bağlı sorunları da beraberinde getireceği de aşikardır. Yukarıda 28 Şubat süreciyle ilgili yapılan açıklamaları göz önünde bulundurursak başkanlık sisteminin anti laik hareketler karşısında ne derece aciz kalabileceğini görmek güç olmayacaktır.
Başkanlık sisteminin beraberinde getirdiği bir diğer sorun ise çift meşruiyettir: bu sistemlerde kongre ve başkan farklı siyasi eğilimlerde bulunduğunda sistem kilitlenebilmekte, organlar arasında fesih bağlamında simetrik bir yetkisizlik olduğundan uzunca bir süre sistem kilitli kalabilmektedir. A.B.D. bu sorunu bertaraf etmeyi nasıl başarmıştır? A.B.D. gerek federe bir devlet olması gerek tarihsel gelişimi ve coğrafi şartları dolayısıyla uzlaşmacı bir yapıya sahiptir bunun yanında parti disiplini de pek gelişmiş değildir. Bu olgular sayesinde çift meşruiyet sorunun üstesinden gelinebilmektedir. Oysa Türkiye’de siyasi arenada uzlaşmacı yaklaşımlar olduğunu söylemek çok güçtür. Öyle ki, ülkemizde siyasi görüşler yüzünden binlerce insan hayatını yitirmiştir. Benzer zihniyetlerin politikacılara da yansıdığını kestirmek güç değildir. bunun yanında parti disiplini de ülkemizde oldukça ileri seviyelerdedir. Çoğu partimizde başkanın sözünden çıkılmaz. Bu koşullarda başkanlık sisteminden çözmesi beklenen bir diğer sorun olan sistemin tıkanmasının ülkemizde bu sistemle çözülemeyeceği ortadadır.
Başkanlık sistemlerinin yol açtığı bir diğer sorun kazananın her şeyi alması kaybedenin ise muhalefet sıralarına oturma şansını bile bulamamasıdır. Buna toplam-sıfır oyunu denir. Bu sorun Türkiye gibi parti disiplininin bulunduğu, çoğunluk partisine dayanan ve frenler ve dengeler yeterince gelişmemiş olduğu parlamenter sistemlerde de ortaya çıktığından başkanlık sisteminin ülkemize bu bağlamda bir getirisi ya da götürüsü olmayacaktır.
Görüldüğü üzere başkanlık sistemi, kendisinden çare olması beklenilen sistemin tıkanması, anti laik hareketler ve hükümetlerin istikrarsızlıkları sorunlarına çare olamadığı gibi muhtemelen yukarıda işaret edilen olumsuz sonuçları doğuracaktır.
Yarı-başkanlık sistemlerinde ise yürütme organı düalist bir yapıdadır ve katılık dezavantajı sadece bu organın cumhurbaşkanı kanadı için geçerlidir. Çünkü hükümet parlamentonun güvenoyuna tabidir ve görevine parlamento tarafından gensoru mekanizmasıyla son verilebilir ve parlamento da cumhurbaşkanı tarafından feshedilebilir. Buna karşın ne hükümetin ne de parlamentonun cumhurbaşkanını düşürmek yetkisi olmadığından katılık tek boyutlu olarak tezahür eder. Ancak cumhurbaşkanı ve hükümet aynı siyasi eğilime sahiplerse fesih yetkisi, hükümet parlamentoda sağlam bir çoğunluğa sahipse gensoru mekanizması yararsız kalacağından katılık çok boyutlu bir şekilde de tezahür edebilecektir. Yarı-başkanlık sistemlerinde yürütmenin düalist yapıda olması devlet başkanı ve yürütmenin başı sıfatlarının aynı kişide birleşmesini engellediğinden katılığın bu boyutu da ortaya çıkmaz. Ancak yarı-başkanlık sistemlerinin istikrar bağlamında Türkiye’ye bir getirisi olması uzak bir ihtimaldir. Nitekim bu sistemlerde cumhurbaşkanı bugünkü anayasal düzenimizde mevcut olan seçimleri yenileme yetkisine kıyasla kullanımı daha kolay olan meclisi fesih yetkisine sahiptir ki bu yetkinin sıkça kullanılması Weimar Cumhuriyeti’ni adeta bir istikrarsızlık abidesi kılmıştır.
Çift meşruiyet sorunu ise yarı-başkanlık sistemlerinde cumhurbaşkanı ile hükümet farklı siyasi eğilimlerde olduklarında bu ikisi arasında çıkar. Bu sorun da başkanlık sistemine nazaran daha önemsiz boyutlarda tezahür eder çünkü krizler rejimi tehdit edebilecek kadar büyüdüğünde cumhurbaşkanı meclisi fesih yetkisini kullanabilmektedir. Bu sayede yarı-başkanlık sistemleri tıkanıklık sorununu önemli bir ölçüde çözmüştür. Ancak bunun hükümet istikrarını sağlamak açısından herhangi bir faydası yoktur.
Toplam-sıfır oyunu ise yarı-başkanlık sistemlerinde çok daha serttir çünkü cumhurbaşkanı ve hükümetin aynı siyasi eğilimlerde olduklarında yürütme tamamıyla bir tarafında elinde olacak, bu taraf parlamentoda da çoğunluk olduğundan yasama erkinin de önemli bir kısmını elinde tutacaktır. Böylece ülkede kutuplaşma gittikçe büyüyecek bu belki de bizi yeni bir 12 Eylül’e kadar götürecektir.
Anti laik hareketlere gelince; yukarıda yarı-başkanlık sistemlerinde toplam-sıfır oyununa ilişkin yaptığımız açıklamalar ışığında “toplam”’ın anti laik düşüncedekilerin elinde olması ihtimalinin Türkiye Cumhuriyeti’nin tamamıyla laiklik karşıtı politikalarla idare edileceği anlamına geleceği ortadadır. Bastırılmış veya bastırılmaya çalışılmış bir kütle olan laiklik karşıtı vatandaşlarımızın sayıca çoğalması bu özelliklerinden dolayı kuvvetle muhtemeldir. Eğer bu çoğalma bu kesimi “toplam”’a sahip olamaya kadar götürürse Türkiye’nin bu dönemde yarı-başkanlık sistemiyle yönetiliyor olması laiklik açısından büyük bir tehdit unsuru olacaktır.
Görülüyor ki ne başkanlık ne de yarı-başkanlık sistemleri Türkiye Cumhuriyeti için mükemmel sistemler değillerdir. Her ne kadar bu sistemler kamuoyunda tıkanıklıklara, hükümet istikrarsızlıklarına ve laiklik karşıtı hareketlere çare olarak da düşünülse de ikisi de bu sorunların üçünü birden mükemmel bir biçimde çözme yeteneğine sahip değillerdir. Nitekim bugün parlamenter sistemle yönetilen Türkiye’de başkanlık ya da yarı-başkanlık sistemine geçiş tartışılırken başkanlıkla yönetilen Şili’de de parlamenter sisteme geçiş tartışılmaktadır.10 Öyleyse tartışılması gereken sistemi değiştirilmesi değil mevcut parlamentarizmin nasıl rasyonelleştirilebileceğidir. Nitekim Türkiye’de başkanlık ya da yarı-başkanlık sistemine geçmek gibi köklü bir değişikliğe değil, parlamenter sisteme parlamentarizmin rasyonelleştirilmesi için bazı tali kurumsal düzenlemeler yapılmasına ihtiyaç vardır.11 Bundan da önemli bir gerçek vardır ki o da önemli olan bir toplumun hangi sistemle yönetildiği değil o toplumun kendisidir ve hükümet sistemiyle demokrasi arasında mutlak bir korelasyon kurmak olanaksızdır.

Eren Kurşun

KAYNAKÇA

Bila, Fikret. “Başkanlıktan Önce…”, Milliyet, 22 Eylül 1997.

Cerrahoğlu, Nilgün. “Başkanlık Sistemi Bizim İçin Çılgınlık”, Milliyet, 25 Eylül 1997.

Civaoğlu, Güneri. “Demirel ve Başkanlık 2”, Milliyet, 19 Eylül 1997.

Çongar, Yasemin. “Başkanlık Sistemiyle Yönetilenler”, Milliyet, 22, 23, 24, 26, 27 Eylül 1997.

Heper, Doğan. “Sistemi mi Değiştirsek Kafaları mı?”, Milliyet, 23 Eylül 1997.

Linz, J. Juan. “Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Differance?”, The Failure of Presidential Democracy The Case of Latin America Volume , eds. Juan J. Linz and Arturo Valenzuela (Baltimore and London: the Johns Hopkins University Press, 1994)

Livaneli, Zülfü. “Demirel ve Başkanlık Sistemi”, Milliyet, 23 Eylül 1997.

Özbudun, Ergun. Türk Anayasa Hukuku (Ankara: Yetkin Yayınları, 2000)

Özbudun, Ergun. “Turkey: Crises, Interruptions and Reequilibrations”, Politics In Developing Countries: Comparing Experiences With Democracy, eds. Larry Diamond, Juan J. Linz, and Seymour Martin Lipset (Boulder and London Lynne Rienner Publishers, 1995b).

Sirmen, Ali. “Başkanlık Sistemi – 2”, Milliyet, 22 Eylül 1997.

Yazıcı, Serap. Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri (İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2002).

Yazıcı, Serap. “Başkanlık veya Yarı-başkanlık Sistemine Geçiş, Türkiye’nin Yönetiminde İstikrar Sorununa Çözüm Olabilir mi?”, Milliyet, 16 Şubat 1999.

1 Özbudun, “Türk Anayasa Hukuku”, s.30
2 Heper, “Sistemi mi Dğiştirsek Kafaları mı?”
3 Özbudun, “Turkey: Crises, Interruptions, and Reequilibrations”, s.233
4 Yazıcı, “Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri”, s.159
5 Zülfü Livaneli, “Demirel ve Başkanlık Sistemi” başlıklı yazısında Demirel’in başkan olmak istemisini kendi üslubuyla şöyle gerekçelendiriyor: “İslamköy’deki külliyede sonsuz istirahate çekilmeden önce böyle büyük bir görev yapmak ve tarihteki baba rolünü iyice perçinlemek…”
6 Linz, “Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Differance?”
7 Sartori, “Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği”, s.120
8 Cerrahoğlu, “Başkanlık Sistemi Bizim İçin Çılgınlık”
9 Civaoğlu, “Demirel ve Başkanlık”
10 Çongar, “Başkanlık Sistemi İle Yönetilenler”
11 Yazıcı, “Yapıcı Güvensizlik Oyu”